大家知道，去年10月，國務院幾部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，其中最受關(guān)注的是將在垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域探索開展PPP模式強制試點，一度引起了大家不同的反響。做出這樣一個強制性的試點，無外乎表明在這兩個領(lǐng)域當中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。

接下來幾分鐘的時間，我想結(jié)合我們在中國用PPP模式做的100多個垃圾焚燒發(fā)電和污水處理項目，跟大家分享一下其中的幾個關(guān)鍵點。

基礎設施和公共服務項目有大有小，大的有幾百億乃至千億級投資規(guī)模，小的則只有百萬甚至更少的投資規(guī)模。雖然全球不少國家對PPP項目投資規(guī)模下限做出限定，還沒有一個國家對上限做出限定，但對現(xiàn)實PPP模式而言，規(guī)模太小不值得做，規(guī)模太大不太好做，適度規(guī)模才更容易成功。今年年初在英國財政部，英國PPP中心負責人James Bilingual 跟我交流時談到：英國的經(jīng)驗，太大規(guī)模和太過復雜的PPP項目不太容易成功。前年在北京舉辦的中日論壇上，日本教授介紹到：日本全國現(xiàn)有500多個PPP項目，平均規(guī)模折合人民幣在5億左右，日本PPP項目成功率高達99%，這跟規(guī)模適度不無關(guān)系?；剡^頭來看中國城市垃圾發(fā)電和污水處理項目，通常一個垃圾發(fā)電項目日處理規(guī)模在500噸到3000噸之間，一個污水處理項目日處理規(guī)模通常為5萬噸到30萬噸，按目前正常投資成本計算，垃圾發(fā)電項目和污水處理項目的平均投資規(guī)模在5億元左右，是比較適當?shù)耐顿Y規(guī)模，很多有實力的企業(yè)使用自有資金加正常銀行貸款就可以實現(xiàn)有效投資，無需探討過于復雜的其它融資形式。其實，如果企業(yè)連這個資金實力都沒有，那就不要做這個領(lǐng)域的PPP項目了。

體現(xiàn)政企合作關(guān)系的PPP模式不是單一模式而是模式集群，但各個國家、各個領(lǐng)域會有不同的模式偏好，中國在PPP概念14年正式引進之前，BOT、TOT就在城市污水處理以及高速公路等基礎設施投資建設運營中得到了應用并取得不錯的效果，所以在大規(guī)模推進PPP模式的今天，這兩種針對增量和存量基礎設施的模式，成為中國PPP特別是垃圾發(fā)電和污水處理項目的主打模式。BOT、TOT這兩種模式，由社會資本方出資建設（或購買）并負責長期運營維護，同時解決了政府的兩缺即“缺資金”和“缺效率”，既符合中國國情，又契合PPP的要義，即強調(diào)PPP模式中O（運營）的不可或缺性，而且經(jīng)營期限大都在25到30年，得以體現(xiàn)長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。

至于其它國家，情形就有所不同，如新加坡政府選用的是DBOO模式，因為在新加坡政府看來，BOT模式項目存續(xù)期間資產(chǎn)所有權(quán)不夠清晰，而DBOO也是由企業(yè)投資建設并擁有產(chǎn)權(quán)，只是期限到時政府與企業(yè)商定資產(chǎn)處置方式而不是無償移交。日本政府則更多選用BTO模式，因為日本政府對重要而敏感的基礎設施想在企業(yè)投資建成后第一時間拿回所有權(quán)，之后企業(yè)再按約運營。所以，國之不同，模式有別，新加坡的DBOO和日本的BTO都值得中國思考和借鑒。當然，中國過去更多BOT項目是社會資本獨資，而現(xiàn)在更多BOT項目是政企合資但企業(yè)控股，政府出資入股有利有弊，意義不是很重大。

PPP中政府對社會資本有三方面的能力要求：投資能力、建造能力和運營能力，最理想的社會資本是同時具備這三種能力。如果這樣的社會資本稀缺，那就退而求其次，具有兩種能力的社會資本，一是同時具有投資能力和建造能力，如大型建筑企業(yè)，但他們更適合做EPC、BT而不是PPP，因為他們沒有運營能力也對運營不感興趣；二是同時具有投資能力和運營能力，這類企業(yè)是很適合做PPP的，因為諸如垃圾發(fā)電、污水處理等PPP項目幾十年的運營非常關(guān)鍵，運營（Operation）是PPP項目中必不可少的關(guān)鍵要素，而且由這類企業(yè)去外包建造業(yè)務，他們會從接續(xù)的運營角度去實施最有效的監(jiān)管。如果企業(yè)只有一種能力，那由各自具有投資能力、建造能力和運營能力的三類企業(yè)聯(lián)合設立SPV，共同運作PPP項目也不失為一種選擇，但對于投資規(guī)模不是很大的垃圾發(fā)電和污水處理項目這種三合一的組合可能不是最佳選擇，因為這會增加社會資本三方之間的合作成本以及政府的合作成本和監(jiān)管成本。

物有所值是當前中國PPP界爭議很大的話題，支持者與反對者都挺多，我是物有所值的支持者。物有所值的價值和意義在哪里？其實道理很簡單，政府做事做決策，總要思考、分析、研判一下，這事值不值得做？怎么做更好？不能做賠本買賣，尤其涉及公共利益的基礎設施和公共服務又是二、三十年的長期合作與運營，PPP需要嚴肅與認真，而嚴肅與認真就部分體現(xiàn)在物有所值與財政承受能力兩個重要概念和理念上。

物有所值能否精準測算不是問題的關(guān)鍵，問題的關(guān)鍵是政府要有這個價值意識和理念自覺，并努力找尋定性與定量相結(jié)合的測評方法。物有所值的意義還體現(xiàn)在，它是合理回報理念和機制的制約因素，因為如果項目回報過高，物有所值可能就是負數(shù)了，因為物有所值=政府單干時的全部成本（包括融資、建設、運營成本）-PPP模式下企業(yè)全部成本（融資、建設、運營成本）-企業(yè)利潤，政府運作項目可以沒有利潤，但如果企業(yè)獲取的利潤高到足以超出政企成本之差，物有所值就成了負數(shù)?；氐嚼l(fā)電與污水處理行業(yè)，由于這是具有一定管理難度和技術(shù)要求的行業(yè)，企業(yè)在建設運營方面會表現(xiàn)出更高的效率。

美國環(huán)保部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，城市這類環(huán)?；A設施無論建設還是運營，平均來說企業(yè)效率比政府效率高15—20%，或者說企業(yè)較政府會有15-20%的成本節(jié)約，我想這個結(jié)論應該適用于中國。

基于此，我們至少可以得到兩點有價值的結(jié)論：一是合理回報應該低于此政企效率之差或成本節(jié)約，這既是競爭博弈的結(jié)果，也是物有所值的要求。二是如果政府通過有效的競爭機制選定了優(yōu)秀的社會資本方，又設計了有效的激勵約束機制，社會資本方始終表現(xiàn)出應有的效率但卻始終只能獲取低于政企效率差的合理回報（比如8-12%），那我們就可以不用測評而得到物有所值的結(jié)論。這里不難看出，物有所值體現(xiàn)在幾個要素的疊加效應：優(yōu)秀企業(yè)、有效機制、企業(yè)效率與合理回報。反過來說，如果企業(yè)不優(yōu)秀或者機制無效率或者回報太高，都不可能是成功的PPP。物有所值是測評出來的，更是選擇、設計、合作與監(jiān)管出來的。

中國PPP界對財政承受能力概念的認可程度遠遠高于物有所值，但對10%的上限要求有所爭議。首先需要說明的是，財政支付能力和物有所值都是全球PPP界的重要概念，很多國家PPP政策規(guī)制中都對財政支付能力做出類似我國這樣的上限要求。從大道理來說，政府之所以要做PPP，是因為政府缺錢（當然也包括缺效率，缺資金缺效率可以概括為政府失靈）；而企業(yè)之所以愿意做PPP是因為可以賺錢，但只能賺取合理回報；政府在企業(yè)賺錢的狀況下還要做PPP，那是因為政府覺得可以省錢，因為存在政企效率差異，也就產(chǎn)生了物有所值；企業(yè)在政府缺錢的情況下還敢做PPP，那是因為企業(yè)知道政府缺的是大錢而不缺小錢，變短期集中支付為二、三十年平滑支付之后，政府放大了年度化財政承受能力。所以，政府缺錢、企業(yè)賺錢、政府省錢、政府付錢（有錢），關(guān)聯(lián)著政府失靈、合理回報、物有所值、財政承受能力等一系列PPP的重要概念和價值理念。

回到垃圾發(fā)電、污水處理行業(yè)，有人說，之所以適合或者要求強制做PPP，是因為它有比較好的現(xiàn)金流，而現(xiàn)實狀況是：一是城市居民（部分地區(qū)已包括農(nóng)民）是要交污水處理費的（含在自來水費中），但基本不交垃圾處理費或交的很少；二是污水處理費及可能少許的垃圾處理費是由政府向居民收取而不是項目公司向居民直接收取； 三是很多城市政府并沒有把收繳的污水處理費或垃圾處理費實行專款專用制度；四是政府向居民收取的污水處理費或垃圾處理費無法滿足項目公司付費額，會形成支付缺口；五是通常由政府財政部門向項目公司實際支付污水處理費或垃圾處理費，存在政府補貼。所以，從道理上來說，污水處理項目實行的是使用者付費+政府補貼，而垃圾發(fā)電項目實行的基本上是政府付費，但從企業(yè)實際感受看，兩者基本上都是政府付費。當然，垃圾發(fā)電項目，企業(yè)收入的大頭來自中央支付的每度電0.65元的電價補貼。不過現(xiàn)在中央這個國補出現(xiàn)很大拖欠有違PPP的契約精神。正是由于垃圾發(fā)電項目收入的2/3來自中央電價補貼，污水處理費的2/3來自居民交付的處理費，所以城市政府財政支付壓力不是很大，再加上環(huán)保監(jiān)管力度的不斷加大，綠水青山生態(tài)文明建設的普遍要求，都確保和強化了這兩類PPP項目的財政支付安排和支付能力。但國家提出財政支付能力設限要求，地方政府認真算計、自我約束，避免發(fā)生支付問題和契約危機，也是必要和有益的。

我個人認為，合理回報是PPP最核心的理念之一，因為它關(guān)乎社會資本的經(jīng)濟利益，也關(guān)乎民眾的切身利益，關(guān)乎政府的支付能力與物有所值，也關(guān)乎社會的公平與效率。回報高了不行，低了也不成，唯有合理回報且是長期穩(wěn)定的合理回報但又不是固定回報才能維護一個好的PPP狀態(tài)，達到三贏佳境：政府、企業(yè)和民眾，政府省錢、企業(yè)賺錢、民眾受益。遺憾的是，幾年來合理回報似乎并沒有得到政府及社會的足夠重視，以至于出現(xiàn)惡意低價競爭和惡意低價中標，其后果導致要么粗制亂造，要么偷工減料，要么二次經(jīng)營，要么資源儲備，都是不可以的。合理回報最終要體現(xiàn)為數(shù)字化的投資回報率，至少有兩個參考值：一是應高于銀行長期融資利率，否則項目對投資者沒有吸引力；二是應低于政企效率差值，否則物有所值測評會有問題。根據(jù)前面所述，8-12%也許是垃圾發(fā)電和污水處理PPP項目的合理回報的建議區(qū)間。

現(xiàn)實中，顯然不是政府承諾保證這區(qū)間的某個固定回報率，象銀行貸款那樣，因為PPP項目企業(yè)是投資而不是銀行貸款。政府是在考量行業(yè)平均成本基礎上通過招標競爭確定合理的單位垃圾處理費和污水處理費，以使企業(yè)獲取合理回報，政府保的單位固定處理費而不是投資的固定回報率，這就有了激勵相容的機制，企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和加強管理，提高效率降低成本，就可以獲取處于合理回報區(qū)間內(nèi)更高一點的回報，否則回報就要低一些。當然，還要建立風險分擔、利益分享機制，特別是建立垃圾處理費、污水處理費依據(jù)價值指數(shù)變動適時調(diào)整的或簡單或復雜的調(diào)價機制，使得合理回報長期穩(wěn)定和可持續(xù)。

風險分擔與利益分享是伙伴關(guān)系的應有之意，體現(xiàn)的是公平與效率。對某種風險讓更擅長承擔者去承擔并獲取相應回報，體現(xiàn)的是效率；某種利益讓主要貢獻者去分享，體現(xiàn)的是公平。在PPP實施原則中，都建議項目投資、建設以及運營方面的風險主要由社會資本方承擔并獲取合理回報，而外部政策、法律等方面的風險主要由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由政企雙方共同承擔。針對垃圾發(fā)電項目和污水處理項目，投資、建設、運營方面的風險的確由企業(yè)獨家承擔，但外部政策法律變化如前年實行的增值稅政策調(diào)整以及最低處理量等風險由政府承擔，保底量是很多垃圾發(fā)電項目和污水處理項目PPP協(xié)議的必要條款，但鑒于很多城市垃圾量充足且穩(wěn)定增長，一些垃圾發(fā)電項目PPP協(xié)議中政府堅持取消保底量的條款，企業(yè)也只能不情愿地接受了。

還有，目前垃圾發(fā)電項目中央給予0.65元的電價補貼，現(xiàn)在有動意要調(diào)低這個國補，如果當真，這個風險也應該轉(zhuǎn)由地方政府承擔。地方政府如何承擔外部風險？通常是通過調(diào)高單位垃圾處理費或污水處理費給予企業(yè)合理補償，以維持其合理回報。而保底量機制通常是政府承諾項目投運后前幾年內(nèi)按遞增式協(xié)議約定量而不是實際處理量支付處理費，維護企業(yè)的合理權(quán)益。

從中不難看出，PPP不是完全市場化的機制，它講的不全是嚴格的法理，還有濃濃的情理。

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