摘要：城市生活垃圾分類是實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾減量化、資源化、無害化的重要抓手，中央層面已經(jīng)明確了部分城市生活垃圾分類實(shí)施的“時(shí)間表”和“路線圖”。生活垃圾分類因其實(shí)施過程具有的強(qiáng)運(yùn)營屬性和地域?qū)傩?，因城施策成為必然選擇，這也亟需引入市場化力量參與其中，提供專業(yè)化、精細(xì)化的運(yùn)營服務(wù)。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式的一種創(chuàng)新方式，已經(jīng)在垃圾處置、環(huán)衛(wèi)保潔等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。本文將就PPP模式在城市生活垃圾分類領(lǐng)域的適用性略作探討。
關(guān)鍵詞：生活垃圾分類 市場化 政府購買服務(wù) PPP
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們生活水平大幅提高，我國城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長。目前，城市生活垃圾處置多采用“集中混合收集-集中運(yùn)輸-集中處理”模式，一方面生活垃圾中可資源化利用成分被填埋或焚燒處理，造成了無端的浪費(fèi)，另一方面生活垃圾處理量居高不下，在土地和環(huán)保雙重紅線的約束下，城市生活垃圾綜合處置成本不斷提高。因此, 我國城市的高質(zhì)量發(fā)展迫切需要推行廣泛的生活垃圾分類。“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理?！?/p>
一、城市生活垃圾分類主要實(shí)施路徑介紹
2017年，國務(wù)院辦公廳頒布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，確定包括南京市在內(nèi)全國46個(gè)強(qiáng)制垃圾分類城市，并提出到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式。目前，城市生活垃圾分類的具體實(shí)施路徑主要為政府購買服務(wù)。以南京為例，該市通過政府購買服務(wù)的方式將城市生活垃圾分類服務(wù)外包給市場主體，近期采購的項(xiàng)目情況見下表所示。
表1 2018年南京市部分生活垃圾分類服務(wù)采購情況
地街道辦和居委會(huì)。其二，服務(wù)范圍多數(shù)在1萬戶以上，以此達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。其三，服務(wù)期限大多為1年，部分項(xiàng)目可達(dá)2-3年，采用一年一簽的方式。其四，根據(jù)匡算，南京市生活垃圾分類項(xiàng)目的預(yù)算費(fèi)用大致區(qū)間為60-270元/戶·年，差別主要體現(xiàn)在服務(wù)范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上。
政府購買服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)在于：采購金額適中，采購流程簡便，社會(huì)資本中標(biāo)或成交后可以快速投入分類設(shè)備，進(jìn)行生活垃圾的分類實(shí)施及宣傳等工作，且采購單位在實(shí)施過程中可以因地制宜地完善垃圾分類作業(yè)考核指標(biāo)體系。但該種方式的不足之處主要體現(xiàn)為：項(xiàng)目服務(wù)范圍分散，服務(wù)期限較短，導(dǎo)致生活垃圾分類服務(wù)市場分而治之，整體規(guī)模效益和專業(yè)化服務(wù)程度有待提升。針對(duì)上述不足，部分城市正在探索實(shí)施更大服務(wù)范圍和更長期限的生活垃圾分類服務(wù)市場化運(yùn)作。而政府和社會(huì)資本合作(以下簡稱PPP)模式作為公共服務(wù)供給的一種創(chuàng)新方式，正日益受到各地的重視。
二、N市生活垃圾分類PPP項(xiàng)目運(yùn)作思路
N市已基本構(gòu)建較為完善的垃圾清掃收運(yùn)前中端體系和垃圾處置終端設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)生活垃圾收、運(yùn)、處體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并開展試行城市生活垃圾分類工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在本市既有試點(diǎn)情況總結(jié)和外地調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出在該市中心城區(qū)實(shí)施生活垃圾分類服務(wù)試行PPP模式的思路。
(一)N市城市生活垃圾分類現(xiàn)狀及存在的問題
根據(jù)省廳要求，N市啟動(dòng)實(shí)施了垃圾分類示范試點(diǎn)工作，印發(fā)垃圾分類實(shí)施方案、編制專項(xiàng)規(guī)劃，在機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院等推行垃圾分類工作，并選取部分小區(qū)開展了生活垃圾分類試點(diǎn)。
目前，N市城市生活垃圾分類實(shí)施過程中存在著以下問題：其一，城市生活垃圾分類體系有待形成完整的閉合體系。城市生活垃圾分類實(shí)施的關(guān)鍵是構(gòu)建分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理的閉合體系。而N市除試點(diǎn)小區(qū)之外尚未布設(shè)專門的分類投放設(shè)施，現(xiàn)有混合模式下的垃圾收運(yùn)體系滿足不了分類運(yùn)輸?shù)囊?，且分類處置終端有待完善。其二，城市生活垃圾資源化利用率有待提升。目前N市城區(qū)生活垃圾基本是采取焚燒方式處置，由于缺少上述完整的閉合體系，居民小區(qū)生活垃圾中大量可回收垃圾、大件垃圾等可資源化利用的廢棄物，長期混入其他垃圾進(jìn)行焚燒，十分不利于可回收資源的合理利用。其三，城市生活垃圾分類投資運(yùn)營模式有待完善。城市生活垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋分類投放、收集、運(yùn)輸、暫存、利用和處置等上下游緊密相連的各個(gè)環(huán)節(jié)，N市雖已開展了生活垃圾分類試點(diǎn)，但尚未構(gòu)建起完整的可持續(xù)的投資運(yùn)營模式。
(二)N市城市生活垃圾分類PPP模式框架
為完善前中末端處置設(shè)施，健全生活垃圾分類體系，提升生活垃圾資源化利用率，探索建立持久有效的生活垃圾分類投資運(yùn)營模式，N市決定采用PPP模式實(shí)施市區(qū)生活垃圾分類和治理項(xiàng)目。我司為該項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)，以下簡要介紹該項(xiàng)目PPP實(shí)施方案的框架。
1、項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容
項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象為N市中心城區(qū)范圍內(nèi)的居民小區(qū)、沿街商鋪、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院等。其中居民小區(qū)200個(gè)，戶數(shù)為18萬，沿街商鋪1000家，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院共計(jì)150家。
項(xiàng)目初始投資約3000萬元，建設(shè)內(nèi)容主要包括分類垃圾處置終端，包括可回收物分揀中心、大件垃圾處理中心、有害垃圾暫存點(diǎn)，以及垃圾分類投放、收運(yùn)和處理環(huán)節(jié)所需的設(shè)施設(shè)備。
通過該P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)施，N市將在中心城區(qū)構(gòu)建起生活垃圾分類收、運(yùn)、處的完整鏈條，并實(shí)現(xiàn)空間上的分類全覆蓋。
2、項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式
本項(xiàng)目擬采用PPP模式中的BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)運(yùn)作方式進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)施路徑見圖1。實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資代表分別與采購確認(rèn)的社會(huì)資本簽訂《投資合作合同》和《股東協(xié)議》，約定合作事宜，組建項(xiàng)目公司。實(shí)施機(jī)構(gòu)再與新成立的項(xiàng)目公司簽訂《PPP項(xiàng)目合同》，授予項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，由該公司負(fù)責(zé)提供合作范圍內(nèi)的生活垃圾分類和治理服務(wù)，并獲取部分使用者付費(fèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭組織監(jiān)管考核支付可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目合作期滿，在保證所有資產(chǎn)正常使用的前提下，項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目所有資產(chǎn)完好、無償移交給N市政府或其指定單位。
3、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)
考慮到項(xiàng)目初始投資規(guī)模、項(xiàng)目資本金制度以及項(xiàng)目后續(xù)再融資等，項(xiàng)目資本金可設(shè)定為項(xiàng)目總投資的20%-30%，項(xiàng)目公司注冊資本金額上等于項(xiàng)目資本金，其中，政府方出資占比可設(shè)置為20%-30%。項(xiàng)目公司通過外部融資解決剩余資金。
4、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制
項(xiàng)目實(shí)施過程中存在部分可回收物(包括紙張、塑料制品、紡織品、金屬、玻璃等)可以通過市場出售獲取收入，但該收入難以補(bǔ)足項(xiàng)目公司的初始投資、合理回報(bào)以及項(xiàng)目運(yùn)營成本。綜合來看，本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)定為可行性缺口補(bǔ)助。
5、項(xiàng)目合同體系
該項(xiàng)目的合同體系主要在于《PPP項(xiàng)目合同》、《投資合作合同》《股東協(xié)議》及附屬協(xié)議的擬定、審批及簽訂。基本合同體系見下圖。
三、城市生活垃圾分類PPP運(yùn)作關(guān)鍵問題分析
近些年P(guān)PP模式在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用，道路清掃保潔、公廁運(yùn)維、垃圾清運(yùn)引入PPP模式并取得積極成效。相比較而言，目前市場上的垃圾分類PPP項(xiàng)目很少，這主要是因?yàn)轫?xiàng)目邊界、測算體系和績效考核指標(biāo)等三個(gè)方面具有更大的靈活性和不確定性，提高了PPP模式運(yùn)用的門檻。下文將結(jié)合N市項(xiàng)目進(jìn)行初步探討。
(一)理清項(xiàng)目邊界是啟動(dòng)垃圾分類PPP項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)
垃圾分類PPP項(xiàng)目的實(shí)施首先要明確實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施對(duì)象，以確定項(xiàng)目的空間范圍，其次要分割PPP項(xiàng)目公司與現(xiàn)有作業(yè)單位的實(shí)施邊界，以分劃項(xiàng)目的權(quán)責(zé)關(guān)系。
其一，明確PPP項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容
本項(xiàng)目的實(shí)施是為N市中心城區(qū)提供垃圾分類和治理服務(wù)，理清實(shí)施對(duì)象、分類內(nèi)容和分類環(huán)節(jié)是項(xiàng)目運(yùn)作的重點(diǎn)。從實(shí)施對(duì)象來看，項(xiàng)目公司將為200個(gè)居民小區(qū)，1000家沿街商鋪，150家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校和醫(yī)院提供垃圾分類服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了市區(qū)區(qū)域范圍的全覆蓋。從分類內(nèi)容看，項(xiàng)目要求居民小區(qū)內(nèi)的生活垃圾實(shí)施三分類，即可回收物、有害垃圾和其他垃圾，同時(shí)對(duì)大件垃圾進(jìn)行單獨(dú)收運(yùn);機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校和醫(yī)院同樣實(shí)施三分類;沿街商鋪產(chǎn)生的生活垃圾則僅區(qū)分為可回收物和其他垃圾兩類。從分類環(huán)節(jié)來看，項(xiàng)目公司需提供從投放、收集、運(yùn)輸?shù)教幹玫娜^程分類服務(wù)，同時(shí)配套提供宣傳推廣和數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)維等輔助服務(wù)。
其二，明確PPP項(xiàng)目作業(yè)界面
N市垃圾分類PPP項(xiàng)目開展之前，未分類的生活垃圾已經(jīng)由現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)公司進(jìn)行清掃、收集，并運(yùn)至終端企業(yè)進(jìn)行焚燒處理。為避免出現(xiàn)收集和運(yùn)輸作業(yè)界面的交叉，進(jìn)而影響不同項(xiàng)目的正常實(shí)施運(yùn)轉(zhuǎn)，需要對(duì)項(xiàng)目作業(yè)界面進(jìn)行劃分，具體劃分情況見下表。
表2 項(xiàng)目作業(yè)界面劃分示意
上表中明確區(qū)分了PPP項(xiàng)目公司應(yīng)負(fù)責(zé)在不同區(qū)域?qū)χ付ǚ诸惱M(jìn)行收、運(yùn)、處，這有助于發(fā)揮不同市場主體的比較優(yōu)勢。此外，實(shí)施機(jī)構(gòu)通過監(jiān)測原有作業(yè)單位垃圾清運(yùn)量的減少幅度，來檢驗(yàn)分類PPP項(xiàng)目的實(shí)施帶來的減量效果。
(二)重構(gòu)測算體系是撬動(dòng)垃圾分類PPP項(xiàng)目實(shí)施的支點(diǎn)
N市PPP項(xiàng)目主要服務(wù)于三類主體，包括居民小區(qū)，沿街商鋪，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校及醫(yī)院，項(xiàng)目公司又為不同主體提供有差異的垃圾分類和治理服務(wù)，這導(dǎo)致項(xiàng)目測算出現(xiàn)嚴(yán)重的“碎片化”現(xiàn)象。因此，本項(xiàng)目實(shí)施采購和維持后續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營的重點(diǎn)在于項(xiàng)目測算體系的構(gòu)建，其中尤為關(guān)鍵的則是項(xiàng)目成本數(shù)據(jù)的細(xì)分和整合。
本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)為可行性缺口補(bǔ)助，綜合考慮不同運(yùn)營內(nèi)容的復(fù)雜性以及服務(wù)對(duì)象的差異性，項(xiàng)目的運(yùn)營成本分為收運(yùn)和處置環(huán)節(jié)進(jìn)行成本測算，同時(shí)收運(yùn)成本的計(jì)算又按照服務(wù)主體進(jìn)行了細(xì)分和整合，見下圖所示。
以“居民小區(qū)分類成本”為例，該項(xiàng)成本整合了項(xiàng)目公司為實(shí)施小區(qū)生活垃圾分類服務(wù)，從垃圾分類投放、收集到運(yùn)輸環(huán)節(jié)的所有成本，包括燃料動(dòng)力費(fèi)及耗材費(fèi)、工資及福利費(fèi)、車輛保險(xiǎn)及設(shè)施維護(hù)費(fèi)、宣傳費(fèi)用以及重置費(fèi)用等。由于垃圾分類行業(yè)尚屬發(fā)展期，根據(jù)運(yùn)營內(nèi)容和對(duì)象劃分成本也有利于實(shí)施機(jī)構(gòu)在執(zhí)行階段的監(jiān)管和調(diào)整，提升項(xiàng)目實(shí)施的靈活性。
(三)細(xì)化考核指標(biāo)是衡量垃圾分類PPP項(xiàng)目效果的關(guān)鍵
目前，我國垃圾分類工作整體正處于試點(diǎn)推廣階段，相應(yīng)的考核指標(biāo)和體系尚需要在實(shí)施過程不斷總結(jié)完善。通過借鑒已有試點(diǎn)小區(qū)的實(shí)施情況，我們初步考慮在PPP項(xiàng)目績效考核中引入回收率考核(結(jié)果導(dǎo)向)和大數(shù)據(jù)考核(技術(shù)導(dǎo)向)用于衡量項(xiàng)目公司運(yùn)營效果。
1、以結(jié)果為導(dǎo)向的回收率考核指標(biāo)
N市PPP項(xiàng)目實(shí)施后，項(xiàng)目范圍內(nèi)的可回收垃圾等被分流到分揀中心進(jìn)行資源化處理，從而可以降低終端垃圾焚燒廠的處理量，理論上可有效實(shí)現(xiàn)生活垃圾的減量化。為總體評(píng)估項(xiàng)目垃圾分類的實(shí)施效果，本項(xiàng)目將設(shè)置回收率考核指標(biāo)，該指標(biāo)對(duì)應(yīng)的考核得分由實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合項(xiàng)目范圍內(nèi)垃圾產(chǎn)生量預(yù)測和垃圾分類實(shí)施減量化預(yù)期制定，并根據(jù)相關(guān)政策和項(xiàng)目運(yùn)營情況在項(xiàng)目實(shí)施過程中予以相應(yīng)調(diào)整。
2、以技術(shù)為導(dǎo)向的大數(shù)據(jù)考核指標(biāo)
本項(xiàng)目要求由項(xiàng)目公司開發(fā)并維護(hù)分類信息平臺(tái)，該系統(tǒng)具備身份識(shí)別標(biāo)識(shí)和用戶信息管理功能，用于記錄用戶基礎(chǔ)信息、使用狀態(tài)等數(shù)據(jù)。實(shí)施機(jī)構(gòu)通過該信息平臺(tái)可以分析居民參與度和評(píng)估垃圾分類效果等情況。項(xiàng)目合作期內(nèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)將根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際宣傳和運(yùn)營情況，設(shè)置大數(shù)據(jù)考核指標(biāo)，重點(diǎn)考核分類信息平臺(tái)上的注冊用戶覆蓋數(shù)量、參與率、積分使用、居民滿意度等情況。鑒于本項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象眾多且服務(wù)環(huán)節(jié)復(fù)雜，實(shí)施機(jī)構(gòu)在明確績效考核體系的基礎(chǔ)上，可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施績效考核。
四、小結(jié)
城市生活垃圾分類工作想要成為新時(shí)尚，需要政策、社會(huì)、市場三個(gè)系統(tǒng)并駕齊驅(qū)。而PPP模式作為提質(zhì)增效的一種機(jī)制，可以發(fā)揮聯(lián)系三個(gè)系統(tǒng)的紐帶作用，具有內(nèi)在的適用性。本文僅就PPP模式在城市生活垃圾分類項(xiàng)目中的實(shí)施路徑和關(guān)鍵問題進(jìn)行了初步探討，伴隨著垃圾分類市場容量不斷增加、參與的市場主體日益增多，預(yù)期PPP模式將在垃圾分類領(lǐng)域大有可為。
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