2019年4月14日，中辦、國辦印發(fā)了《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)，作為構建中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度體系的重要頂層設計，系貫徹落實2018年國務院政府工作報告明確提出的“深化基礎性關鍵領域改革”和“堅決打好三大攻堅戰(zhàn)”的重要舉措。該《指導意見》主要圍繞完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系為重點，以落實產(chǎn)權主體為關鍵，以調查監(jiān)測和確權登記為基礎，著力促進自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復，加強政府監(jiān)督管理，系統(tǒng)闡述自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的重大意義、基本思路和重點任務，以期在完善產(chǎn)權制度、明確產(chǎn)權主體的基礎上，促進自然資源資產(chǎn)要素的流轉順暢、交易安全、利用高效，實現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護相結合的改革初衷。
1、以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系為重點
實踐中，土地、礦產(chǎn)、海域及水域灘涂等自然資源領域存在多部門交叉管理或監(jiān)管缺位問題，造成資產(chǎn)所有者不到位、權責不清、權益無法落實等亂象，導致上述自然資源領域產(chǎn)權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重。而產(chǎn)權制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，是生產(chǎn)要素流動的基礎。因此，《指導意見》提出構建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系時，應當與國土空間規(guī)劃和用途管制相銜接，推動資產(chǎn)所有權與使用權分離，并采取以下具體措施促使和保障自然資源資產(chǎn)要素的流轉：
(1)土地資源方面：落實承包土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”;探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”;推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權。
(2)礦產(chǎn)資源方面：探索研究油氣探采合一權利制度，加強探礦權、采礦權授予與相關規(guī)劃的銜接;合理延長探礦權有效期及延續(xù)、保留期限;完善探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權銜接機制。
(3)海域及水域資源方面：探索海域使用權立體分層設權;構建無居民海島產(chǎn)權體系;完善水域灘涂養(yǎng)殖權利體系。
2、以調查監(jiān)測和確權登記為基礎，落實自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體
《指導意見》依據(jù)《物權法》第四十五條和第五十八條等規(guī)定，區(qū)分國家所有和集體所有兩種所有制的自然資源資產(chǎn)，并借助統(tǒng)一組織實施全國自然資源調查和自然資源統(tǒng)一確權登記，分別明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體，建立統(tǒng)一權威的自然資源調查監(jiān)測評價信息發(fā)布、共享機制和產(chǎn)權主體登記信息管理基礎平臺。
(1)國家所有自然資源資產(chǎn)，明確國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，并將其登記為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權代表行使主體。上述改革措施，將原《物權法》規(guī)定“國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權”，以“授權”方式下放到職能部門統(tǒng)一行使所有者職責。同時，需研究建立國務院和以“委托”方式進一步下放至省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權的資源清單和監(jiān)督管理制度。
(2)農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)，通過“確權登記”方式確認所有權，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，有利于增強對農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營能力。同時，在確定代表行使農(nóng)村集體所有自然資源所有權的行權主體方面，還應當進一步結合《中共中央、國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》規(guī)定，如未成立集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會代表集體行使所有權;分別屬于村內兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內各該集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。
3、著力促進自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復
(1)促進自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用
《指導意見》在完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、明確產(chǎn)權主體的基礎上，將資產(chǎn)所有權和使用權相分離，理順產(chǎn)權要素，完善自然資源資產(chǎn)使用權的取得、轉移、出租、抵押制度，并滿足政府對自然資源資產(chǎn)總量和強度控制要求，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)流轉順暢、交易安全、利用高效。在具體舉措上，包括：加快出臺國有森林資源資產(chǎn)和草原資源資產(chǎn)有償使用制度改革方案、全面推進礦業(yè)權競爭性出讓、完善油氣勘查開采市場的競爭出讓方式和程序、完善自然資源資產(chǎn)分等定級價格評估制度和資產(chǎn)審核制度、完善自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用標準體系和產(chǎn)業(yè)準入政策，以及統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)交易平臺和服務體系建設等。
(2)推動自然資源整體保護和生態(tài)空間系統(tǒng)修復
《指導意見》指出將編制實施國土空間規(guī)劃和國土空間生態(tài)修復規(guī)劃，對國土空間實施統(tǒng)一管控，強化山水林田湖草整體保護，并建立健全山水林田湖草系統(tǒng)修復和綜合治理機制。值得肯定的是，《指導意見》探索建立政府主導、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制(對履行自然資源資產(chǎn)保護義務的權利主體給予合理補償)和實行自然保護地內自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權等制度，以及按照誰修復、誰受益原則賦予其一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權等產(chǎn)權安排，將極大調動社會投資主體參與自然資源生態(tài)保護和生態(tài)修復的積極性，形成生態(tài)保護和生態(tài)修復的合力，利于構建循環(huán)的生態(tài)經(jīng)濟體系。
4、加強政府監(jiān)督管理
《指導意見》從發(fā)揮人大、行政、司法、審計和社會監(jiān)督作用的角度，健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護的全程動態(tài)有效監(jiān)管。在具體舉措上，包括：各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資產(chǎn)情況，接受權力機關監(jiān)督;開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，落實完善黨政領導干部自然資源資產(chǎn)損害責任追究制度;建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺，發(fā)揮檢察法律監(jiān)督作用;完善自然資源資產(chǎn)督察執(zhí)法體制，以及完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權信息公開制度，強化社會監(jiān)督。
5、有序開展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革試點
《指導意見》明確對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革實行試點先行，分別就產(chǎn)權制度改革涉及具體內容需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)明確禁止性規(guī)定的，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制，生態(tài)保護修復的產(chǎn)權激勵機制，全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用，以及農(nóng)村土地制度改革等方面，確定試點地區(qū)，開展改革試點，待試點經(jīng)驗成熟后形成制度成果進行推廣。
6、總結
《指導意見》針對實操層面自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用與管理過程中出現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象，提出“以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系為重點，以落實產(chǎn)權主體為關鍵，以調查監(jiān)測和確權登記為基礎，著力促進自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復，加強監(jiān)督管理”的改革思路和主要任務，仍屬于國家對自然資源開發(fā)利用與保護的頂層制度設計，尚不具備落地實施的條件。最終能否發(fā)揮市場配置、政府監(jiān)管作用，實現(xiàn)自然資源開發(fā)利用與保護相結合的改革初衷，有待于試點地區(qū)進行的大膽制度創(chuàng)新和實踐操作的經(jīng)驗總結及推廣。
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