大量PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，絕大部分都涉及政府支付;后期運(yùn)營(yíng)階段，政府監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的重要手段也是績(jī)效，每年支付金額的重要依據(jù)取決于考核結(jié)果，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行全生命周期績(jī)效管理變得日益重要和緊迫。

近日，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政部辦公廳關(guān)于征求對(duì)<政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引(征求意見稿)>意見的函》(以下簡(jiǎn)稱“《征求意見稿》”)，旨在內(nèi)部征求各方意見，明確PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理內(nèi)容，明晰績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、部門間PPP工作績(jī)效管理，規(guī)范十多萬(wàn)億元投資的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理。

績(jī)效管理貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期

《征求意見稿》第二條指出，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是指在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行及移交階段中開展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年2月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)達(dá)到近9000個(gè)項(xiàng)目，投資額超過(guò)13萬(wàn)億元，開工項(xiàng)目累計(jì)近5000個(gè)。

財(cái)政部PPP專家、北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書長(zhǎng)鄧冰認(rèn)為，大量PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，絕大部分都涉及政府支付;后期運(yùn)營(yíng)階段，政府監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的重要手段也是績(jī)效，每年支付金額的重要依據(jù)取決于考核結(jié)果，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行全生命周期績(jī)效管理變得日益重要和緊迫。

“績(jī)效管理是推進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范化管理的內(nèi)在要求，是PPP項(xiàng)目行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要內(nèi)容，是提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)?！墩髑笠庖姼濉酚欣诮⑷轿?、全過(guò)程、全覆蓋的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引，及時(shí)回應(yīng)了PPP相關(guān)方及社會(huì)各界的關(guān)切?！编嚤f(shuō)。

北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所執(zhí)行主任，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家薛起堂認(rèn)為，《征求意見稿》明確了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的管理活動(dòng)?！耙郧皩?shí)踐中只對(duì)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期進(jìn)行績(jī)效管理和考核，對(duì)PPP項(xiàng)目前期沒有考慮。現(xiàn)在《征求意見稿》明確在項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備階段對(duì)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系就要充分征求相關(guān)部門、專家、社會(huì)公眾的意見，包括PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行及移交階段?！?/p>

薛起堂認(rèn)為，《征求意見稿》表明，國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核越來(lái)越重視，要求每個(gè)PPP項(xiàng)目都要制定績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。在此之前，沒有統(tǒng)一的績(jī)效管理考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中每個(gè)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)不一，地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核沒有經(jīng)驗(yàn)，操作指引的出臺(tái)就非常及時(shí)?！墩髑笠庖姼濉贩浅Ｈ?，內(nèi)容詳實(shí)，具有指導(dǎo)性與實(shí)操性。

績(jī)效管理優(yōu)越性不斷凸顯

相關(guān)專家均表示，目前績(jī)效管理制度的優(yōu)越性不斷凸顯，將成為PPP市場(chǎng)今后發(fā)展的新動(dòng)向，《征求意見稿》對(duì)今后社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目具有很重要的參考價(jià)值。

中國(guó)PPP基金投資總監(jiān)范永芳認(rèn)為，《征求意見稿》的出臺(tái)將進(jìn)一步規(guī)范與強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理工作，不僅在績(jī)效管理方面發(fā)揮作用，還將對(duì)提高項(xiàng)目整體工作質(zhì)量發(fā)揮作用;不僅對(duì)社會(huì)資本方發(fā)揮作用，還會(huì)對(duì)包括政府在內(nèi)的相關(guān)各方在一定程度上起到績(jī)效考核的作用?！叭鐚?duì)實(shí)施項(xiàng)目必要性的論證質(zhì)量、社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的理解及參與的理性決策、實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇社會(huì)資本的精準(zhǔn)性、相關(guān)各方對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的關(guān)注性、相關(guān)信息公開的透明性等，都會(huì)發(fā)揮顯著作用?！狈队婪颊f(shuō)。

財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家，大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作涉及政府和社會(huì)資本方的核心利益，是目前PPP實(shí)踐中難度最大的方面。《征求意見稿》顯示了政府重視PPP項(xiàng)目的管理，意義重大。在過(guò)去的幾年中，政府的工作重點(diǎn)一直放在如何選擇社會(huì)資本，如何簽訂PPP協(xié)議?！半S著越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目完成建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期和政府付費(fèi)期，未來(lái)PPP項(xiàng)目根據(jù)績(jī)效來(lái)付費(fèi)成為重要工作，政企之間出現(xiàn)一些爭(zhēng)議現(xiàn)象也屬正常。只有做好PPP項(xiàng)目績(jī)效管理，PPP模式才能順利在中國(guó)推進(jìn)，PPP模式的優(yōu)越性才能真正顯現(xiàn)出來(lái)。”金永祥說(shuō)。

《征求意見稿》規(guī)定，績(jī)效監(jiān)控結(jié)果可作為預(yù)付費(fèi)及年度績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府支付的費(fèi)用應(yīng)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤;使用者付費(fèi)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果須與項(xiàng)目公司(或社會(huì)資本)獲得的項(xiàng)目收益掛鉤。薛起堂認(rèn)為，《征求意見稿》中的全面按效付費(fèi)制度，會(huì)倒逼PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。

在挑戰(zhàn)中行穩(wěn)致遠(yuǎn)

《征求意見稿》明確規(guī)定，各級(jí)政府、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目前期的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定與完善，必要時(shí)可通過(guò)政府采購(gòu)方式選擇并委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助。同時(shí)，明確規(guī)定了各級(jí)行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的編制主體。這些都表明，實(shí)行全面績(jī)效考核是今后PPP市場(chǎng)發(fā)展的主基調(diào)。

鄧冰回溯了PPP績(jī)效管理體系經(jīng)歷的從虛到實(shí)的過(guò)程。他認(rèn)為，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”)和《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱“10號(hào)文”)之前，實(shí)施方案有績(jī)效考核設(shè)計(jì)，但考核結(jié)果未與付費(fèi)掛鉤。92號(hào)文發(fā)布后，績(jī)效考核與付費(fèi)掛鉤，但占比只超過(guò)30%。10號(hào)文則要求完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤，這是PPP項(xiàng)目重視運(yùn)營(yíng)階段績(jī)效考核的體現(xiàn)。“本次《征求意見稿》發(fā)布，體現(xiàn)政府對(duì)實(shí)施績(jī)效管理的重視?！编嚤f(shuō)。

事實(shí)上，從《征求意見稿》到PPP項(xiàng)目績(jī)效管理真正落地，還有很長(zhǎng)的路要走。

范永芳認(rèn)為，當(dāng)前有相當(dāng)比例的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理因?qū)嵤┠繕?biāo)不清晰、考核指標(biāo)不具體、職責(zé)分工不明確、具體方案缺乏可操作性、公眾等直接或間接相關(guān)方參與不足等原因而流于形式，備受詬病。因績(jī)效考核及兌現(xiàn)的短板，政府在選擇、管理社會(huì)資本時(shí)也缺乏抓手，難以判斷社會(huì)資本的綜合能力與項(xiàng)目的匹配性，難以對(duì)社會(huì)資本提供的服務(wù)進(jìn)行相對(duì)準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，進(jìn)而引起公共產(chǎn)品的產(chǎn)出效果不全面、不充分，產(chǎn)出效率和質(zhì)量有待提高，甚至還會(huì)有固化政府責(zé)任、增加隱性債務(wù)之風(fēng)險(xiǎn)。

范永芳認(rèn)為，由于缺乏歷史經(jīng)驗(yàn)與數(shù)據(jù)積累，由于不同區(qū)域和不同行業(yè)的情況差異，不同項(xiàng)目的特殊性和差異化，《征求意見稿》還會(huì)有一定的提升改進(jìn)空間，即使在印發(fā)實(shí)施后也必然會(huì)面臨著許多修正和挑戰(zhàn)。“尤其是在績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、部門及相關(guān)各方職責(zé)分工、績(jī)效考核與項(xiàng)目正常運(yùn)作、爭(zhēng)議解決等方面，我們?nèi)孕柙谔魬?zhàn)中行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！狈队婪颊f(shuō)。

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