自上世紀(jì)90年代起，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，化工、冶煉和鋼鐵等重污染企業(yè)逐步退出城市核心區(qū)域，遺留的污染地塊面積十分驚人。近年來(lái)，“常州毒地”、“內(nèi)蒙古毒地辦學(xué)”和“信陽(yáng)農(nóng)藥廠舊址修復(fù)風(fēng)波”等事件暴露了污染地塊開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年中國(guó)土地使用權(quán)出讓收入金額達(dá)65096億元，同比增長(zhǎng)25%。土地資源的有限性使開(kāi)發(fā)高商業(yè)價(jià)值的污染地塊成為不少地方政府的選擇。

近期，一份由綠色和平組織與南京大學(xué)（溧水）生態(tài)環(huán)境研究院聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)城市污染地塊開(kāi)發(fā)利用中的問(wèn)題與對(duì)策》報(bào)告，首次完整地對(duì)全國(guó)各省會(huì)城市截至2018年10月公布的污染地塊狀況進(jìn)行了分析。報(bào)告發(fā)現(xiàn)，在公開(kāi)的174塊污染地中，僅兩成完成修復(fù)，1/4已出讓，出讓金額達(dá)1049.6億元。污染地塊治理還存在“趕工期”、信息不透明、修復(fù)責(zé)任認(rèn)定不明確等問(wèn)題。

省會(huì)城市已公布污染地塊數(shù)量174塊

研究報(bào)告發(fā)現(xiàn)，截止至2018年10月，中國(guó)31個(gè)省會(huì)城市中有27個(gè)城市公布了本區(qū)域的污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控名錄。根據(jù)整理，目前已公布的污染地塊數(shù)量總數(shù)為174塊。其中，天津、重慶和上海污染所公布的地塊數(shù)量最多，分別為21塊、17塊和14塊；哈爾濱、西安、福州、長(zhǎng)春和南寧市所公布的污染地塊數(shù)量最少，僅1塊。

從目前公布的污染地塊來(lái)看，約41%的污染地塊原址為廢棄化工廠，化工行業(yè)是潛在土壤污染最大的風(fēng)險(xiǎn)源。此外，值得注意的是，部分行業(yè)并沒(méi)有被列入《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的疑似污染地塊的定義中。比如，約12%的污染場(chǎng)地為廢棄鋼鐵廠，9%來(lái)源于機(jī)械制造業(yè)。這兩個(gè)行業(yè)并沒(méi)有被明確列入到疑似污染地塊定義中。因此，研究報(bào)告認(rèn)為在疑似污染地塊的排查中也應(yīng)關(guān)注除《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》中所列舉的行業(yè)。

研究報(bào)告發(fā)現(xiàn)從城市來(lái)看，絕大多數(shù)的城市均有原址為化工廠的污染地塊，其中太原、天津和武漢有最多原址為化工廠的污染地塊。北京的污染地塊主要來(lái)自廢棄的鋼鐵廠，而重慶的污染地塊主要來(lái)自機(jī)械制造業(yè)。

而從污染物的構(gòu)成來(lái)看，重金屬是污染物類別中出現(xiàn)頻率最高的，約為54%。而其中鉻是重金屬中出現(xiàn)頻率最高的污染物，是10%的污染地塊的主要污染物。除了重金屬之外，揮發(fā)性有機(jī)物和半揮發(fā)性有機(jī)物也是污染地塊中常出現(xiàn)的污染物，占比約為23%和17%。其中多環(huán)芳烴和總石油烴，分別占比11%和14%。

“趕工期”、信息不透明、修復(fù)責(zé)任認(rèn)定不明確等問(wèn)題亟需解決

“隨著我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《污染地塊土壤環(huán)境辦理辦法》等法律法規(guī)，我國(guó)對(duì)污染地塊開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)管正在逐步走向制度化、透明化和法制化。”綠色和平污染防治項(xiàng)目主任保航表示，“但就目前污染地塊開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)狀來(lái)看，目前仍有一些問(wèn)題?！?p style="text-indent: 2em;">比如，污染地塊的修復(fù)治理存在“趕工期”的問(wèn)題。保航坦言，“土地財(cái)政依賴度高是我國(guó)許多省會(huì)城市的共同特征。”研究報(bào)告分析了2015~2017年我國(guó)主要城省會(huì)市的財(cái)政收入，發(fā)現(xiàn)我國(guó)省會(huì)城市對(duì)于土地出讓金的依賴嚴(yán)重，絕大多數(shù)省會(huì)城市土地依賴度屬于中度依賴（20%~35%）和高度依賴（35%以上）。土地依賴程度最高的城市達(dá)到了52%，即土地出讓收入占了政府收入的52%。在如此高土地財(cái)政依賴度的情況下，地方政府難免存在加速土地轉(zhuǎn)讓以充足地方財(cái)政的考慮。在此影響下，具有高商業(yè)價(jià)值污染地塊在開(kāi)發(fā)過(guò)程中常常壓縮土壤修復(fù)的必要時(shí)間，導(dǎo)致修復(fù)治理上存在“趕工期”的問(wèn)題。

“這種‘趕工’的現(xiàn)象還反映在開(kāi)發(fā)模式上。”保航表示，例如在已出讓的污染地塊中，約有44%的污染地塊尚未完成修復(fù)，僅有30%的污染地塊已完成修復(fù)。也即是說(shuō)地方政府先出讓污染地塊，再修復(fù)該地塊。但是保航認(rèn)為這種“先出讓，后修復(fù)”的方式缺陷在于，土地使用權(quán)人出于盡快回收資金的考慮或地塊開(kāi)發(fā)工期的壓力，可能壓縮污染地塊必要的修復(fù)時(shí)間。

“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則在污染地塊開(kāi)發(fā)中很難實(shí)施。在保航看來(lái)，“盡管2018年通過(guò)的《土壤污染防治法》和2016年制定的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》都明確了污染地塊責(zé)任認(rèn)定上‘誰(shuí)污染，誰(shuí)治理’的基本原則，但是在污染地塊實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中，這一原則卻很難得到貫徹和執(zhí)行?！备鶕?jù)對(duì)27個(gè)省會(huì)城市公布的污染地塊名錄整理和統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，僅有33%的污染地塊是由原場(chǎng)地使用者（潛在污染方）承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，而50%以上的污染地塊則是由政府或國(guó)資委下屬的國(guó)有企業(yè)來(lái)承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任，15%的污染地塊則是由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。

除上述問(wèn)題之外，目前污染地塊的開(kāi)發(fā)利用還存在信息不透明、缺乏公眾參與的問(wèn)題。對(duì)此保航認(rèn)為，“盡管在污染地塊的信息公開(kāi)上取得了重要的進(jìn)步，但就目前所公布的情況來(lái)看，污染地塊信息公開(kāi)的程度和完整性還有待加強(qiáng)?！备鶕?jù)對(duì)目前各省會(huì)城市所公布的174塊污染地塊的治理信息整理發(fā)現(xiàn)，僅有44%的污染地塊公布了相關(guān)的土壤環(huán)境評(píng)估、治理修復(fù)或驗(yàn)收的信息，而56%的污染地塊未公布以上信息。而從城市角度來(lái)看，目前僅有北京、福州、哈爾濱、濟(jì)南、昆明和南寧市公布了轄區(qū)內(nèi)污染地塊的土壤環(huán)境評(píng)估、修復(fù)或者驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。而西安、太原、上海、南昌和成都市均未公布污染地塊的土壤環(huán)境評(píng)估、土壤修復(fù)和修復(fù)驗(yàn)收等相關(guān)信息。

助力2020年的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中明確提出“到2020年污染地塊安全利用率達(dá)到90%”的目標(biāo)，為助力這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，上述報(bào)告也提出了相關(guān)的政策建議:

“生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化重點(diǎn)污染行業(yè)的土壤污染監(jiān)測(cè)和前期治理?！北：奖硎荆案鶕?jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，化工、鋼鐵、冶煉行業(yè)是污染地塊的潛在來(lái)源，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化這些重點(diǎn)行業(yè)的土壤檢測(cè)，一旦發(fā)現(xiàn)土壤存在污染，需加強(qiáng)前期的處理或治理，從源頭上防控土壤污染?！?p style="text-indent: 2em;">同時(shí)，研究報(bào)告建議強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境部門(mén)與土地管理部門(mén)在污染地塊開(kāi)發(fā)利用上的配合協(xié)調(diào)，將土壤環(huán)境狀況的審核納入城市土地規(guī)劃、土地轉(zhuǎn)讓和建設(shè)開(kāi)發(fā)的審核過(guò)程中，嚴(yán)格防控“毒地”入市。建議生態(tài)環(huán)境部門(mén)制定污染地塊治理責(zé)任認(rèn)定辦法。在嚴(yán)格追究土壤污染者的治理責(zé)任基礎(chǔ)上，擴(kuò)大潛在責(zé)任方的認(rèn)定范圍并合理地區(qū)分污染治理責(zé)任。建議生態(tài)環(huán)境部門(mén)和土地管理部門(mén)加強(qiáng)土壤環(huán)境信息的公開(kāi)，加強(qiáng)污染地塊土壤環(huán)境評(píng)估、土壤修復(fù)和土壤驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的信息透明度，定期公開(kāi)土壤環(huán)境治理的相關(guān)報(bào)告。建議生態(tài)環(huán)境部門(mén)設(shè)立相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，讓公眾在污染地塊的治理開(kāi)發(fā)過(guò)程中充分表達(dá)意見(jiàn)和建議，助力和監(jiān)督污染地塊的再利用。

此外，鑒于目前污染地塊的修復(fù)費(fèi)用占污染地塊出讓金的比例較小，修復(fù)成本可負(fù)擔(dān)。保航建議，政府抽取污染地塊出讓金的一定比例設(shè)立專項(xiàng)的土壤污染防治基金，以應(yīng)對(duì)場(chǎng)地污染者破產(chǎn)或場(chǎng)地污染者無(wú)法認(rèn)定等情況下的土壤修復(fù)需求。

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